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任远:未来的城镇化道路——人的城镇化

文 | 任远
 
新型城镇化的本质在于实现人的城镇化。我将围绕“人的城镇化”讨论我国城镇化发展中的四个问题:一是“人的城镇化”不仅意味着人口数量上的城镇化,更意味着人口从迁移者转变为城市市民,应重视迁移流动人口的市民化和社会融合,避免城镇化过程中移民群体难以融入城市带来的人的排斥和隔离。二是“人的城镇化”,其核心在于城镇化的根本目的是人民的福利和幸福,城镇化不是为了片面追求GDP的提高,而应该将民生福利的提高和公共服务的改善作为城镇化的目标,当然更加要首先保证城镇化不能带来对部分群体利益的损害。三是“人的城镇化”提出人的发展和参与是城镇化的真正动力,城镇化不应看作是地产扩张和楼宇建设所驱动的经济过程,城镇化更应重视提升人的发展能力,重视更为平等和积极的经济参与和社会投入,从而创造出生机勃勃的城市发展。四是“人的城镇化”需要充分考虑人的多样性、家庭和个人的丰富联系和活动,从而聚焦城镇化过程中不同群体的需求和对不同群体的影响,通过广泛的制度支持和社会支持实现不同群体的利益福利和发展追求。
 
市民化和社会融合 从非农化到市民化
 
非农化是中国城镇化发展第一阶段的主要任务,大量迁移人口进入城市,但是他们却没有很好地实现市民化,他们往往是农民工、或者外来人口。也就是说,我国的人口城镇化有了很大的推进,但是人口城镇化并没有转化为市民化,没有实现人的城镇化。
 
大量迁移流动人口进入城市,在城镇中生活和就业,但他们多数却没有成为所在城市的市民,他们不具备均等化的待遇和福利,受到相当显著的制度排斥和歧视。这样的城镇化表现为“浅的城镇化”或者是“未完成的城镇化”(任远,2013)。他们没有完整地融入城镇体系,只是处于城镇的边缘,是城市生活的过客。同时他们的城镇化行为是在进城和返乡之间交错的迁移流动,非户籍的迁移流动人口中只有极少比重最后在城镇中沉淀了下来,他们中的多数人口在年龄较大以后则返回迁出地或者回到家乡周边的城镇,并没有完成和实现其城镇化过程。因此,我们虽然我国的人口城镇化水平在2016年达到57.3%,但是按照户籍人口口径计算的正式的城镇化率只有42.3%。常住人口城镇化和户籍人口城镇化的差额总体上是不断扩大的,这个差额显示出城镇化过程的分裂性,也显示出在农村人口进入城市背景下市民化发展的不足。
 
农民工和迁移流动人口缺乏市民化构成我国城市化的一个基本特点。在一定意义上,由于城市提供公共服务的能力比较有限,这种特殊性对于我国城市化还发挥了一定的积极作用。
 
首先,缺乏市民化的城市化是一种低成本的城市化。改革开放以来,我国经济增长得益于劳动密集型产业的发展,而缺乏市民化的农民工在一定程度上构成我国的竞争优势,这种优势从负面意义上说是“血汗工厂”,但无疑具有低成本的的优势,并帮助强化了资本积累和投资。
 
第二,缺乏市民化的城市化一定程度上形成一种可控的城市化。诚然,制度化壁垒对于城市化是一种限制,但公共福利和公共财政安排,一定程度上也可成为对城市化的调控机制。例如相对于印度和拉美,,我国没有出现非常严重的贫民窟,这除了缘于农村居民人人有地,也与我国通过户籍制度对城市化过程进行严格管控相关。城乡间的制度壁垒限制了市民化,同时也使地方政府有手段通过选择性的市民化,为城市吸纳优秀人才。正是这样的“利益”使地方政府缺乏推进户籍改革的动力。
 
第三,缺乏市民化的城市化降低了城市化的风险。非正规就业能够为流动人口提供基本收入,肯定好于失业。而失业对城市是一种威胁。农民工缺乏市民化,意味着城市发展在遇到困难和障碍时,农民工可以返乡,从而规避城市的危机。例如在2008年的金融危机以后,我国农民工返乡情况增加,这实际上是对金融危机的灵活应对。如果说小规模的土地使用权制度是对农民生活的第一道保障,缺乏市民化的非正规就业则构成我国城市化过程中的另一道保障。当然,这样的区别对待未必公平。,特别地,当非正规就业不是作为保障机制,而是作为对农民工向上发展的制度化限制时,缺乏市民化对于降低城市化风险的作用会发生变异,转而成为城市化的阻碍和压力。
 
相对于大量农村贫困人口的城乡二元结构体制,缺乏市民化的城市化有一定的积极作用。但是这种积极作用是相对的,对我国当前快速城市化的发展进程和发展趋势来说,缺乏市民化更多地、并且越来越突出地表现出对城市化的不利影响。这种显著的负面影响,主要有四个方面:
 
第一,它限制了城乡劳动力迁移,强化了城乡劳动力市场分割,使城市劳动力市场表现出新的分割,即在城市内部出现正规和非正规劳动力市场的分割。由于户籍制度的限制,降低了农民工在城市就业的收入预期,限制了农民工进城的动机。2005年以来我国东部沿海出现明显的民工荒现象。与其说民工荒是我国人口结构中劳动人口比重变化的结果,或劳动力宏观供求关系发生了变化,不如说是由于城市对农村劳动力的制度壁垒,限制和减少了农村劳动力的市场供给。从这个意义上说,缺乏市民化的城市化会阻碍中国城市化的进程。
 
第二,它固化了依托简单劳动力和低成本劳动力的经济发展方式,不利于经济发展方式的转型。由于缺乏市民化,城市工业部门缺乏稳定的劳动力供给。劳动者在城市就业若干年后又返回农村,使一批又一批的劳动力停留在简单劳动力阶段。而产业升级所需要的劳动力又难以培养起来,因为无论是企业还是农民工自身,在暂时居留城市的约束下,都没有动机进行人力资本投资,也就产生了所谓的技工荒,并强化了留守儿童、家庭分离的生活处境,进一步限制农民工子女的成长和发展,通过“贫二代”和“农二代”不断复制低成本简单劳动力。
 
第三,缺乏市民化的城市化不利于农民工群体的利益保护和需求维护,同时不利于社会稳定和社会秩序。农民工在城市居留时间日益延长、和城市体系的交往沟通日益深化,和对农民工的市民化不足构成日益严峻的矛盾。农民工及其家庭的教育、健康、公共卫生、居住等基本需求不能得到满足,其合法权益不能得到保护,本身是民生发展的不足。一个突出案例是富士康公司中农民工的连续跳楼自杀,这说明隔离在围墙之内的包身工模式,对农民工的个人心理、个人发展以及权利保护形成威胁。缺乏市民化还带来城市内部的新二元结构,造成城市本地人和外地人的社会心理差异。这种城市内部的社会结构分裂,会带来城市内部的社会矛盾和社会冲突,特别是当农民工就业机会下降,对社会稳定的危险就更加严峻。日益增长的农民工抗争事件,反映出随着农民工的大量增长,城市内部的社会裂痕在深化。
 
第四,缺乏市民化的城市化不利于城市发展。大量的农民工处于非正规用工的状态,缺乏正规培训,企业发展缺乏必要的资质,带来城市发展问题。例如从2010年的上海静安区火灾这个个别事件中,我们也能够发现其必然性。这种必然性根植于经营活动的层层转包、非资质企业的承包、缺乏规范培训和专业知识的非正规用工、非标准的用材和非规范的工作流程。正是基于缺乏市民化的就业方式,给城市发展带来安全隐患。同样,当前城市发展在食品安全、施工安全、产品质量等各个方面遇到的严峻问题,也与缺乏市民化有关。
 
迁移者的市民化和社会融合
 
当前,2.3亿的非户籍流动人口已经在城镇6.7亿人口中占有了相当大的比重,在一些城镇中迁移流动人口劳动力数量已经超过本地劳动力数量,甚至一些城镇中流动人口数量达到本地人口的几十倍。考虑到我国的城镇化水平将继续提高,未来15-20年内仍然有3-4亿农村人口进入城镇,将带来更大规模的乡城迁移和市民化问题。迁移流动人口和农民工在城镇化中的市民化和社会融合问题已经不是可有可无的问题,已经成为城市内部社会分化的核心问题,这一问题不妥善解决,城市内部的土客矛盾和社会分裂将进一步加深和激化。
 
因此虽然从一定意义上可以说,缺乏市民化的城镇化带来低成本的城镇化和低成本的劳动力,甚至还构成了改革以来中国工业化发展的比较优势,但到了城镇化的中后期和当前以促进社会平等和社会整合为城镇化发展突出任务的发展时期,这样的以人的隔离和排斥为主要特点的城镇化发展已经显现出越来越大的负面影响,构成经济社会可持续发展和推动城镇化良好实现的突出障碍。在人口城镇化的过程中促进人的城镇化和市民化,已经成为我国超大规模城镇化发展,成为解决中国城乡二元结构和实现有序城镇化的核心性建设任务。
 
市民化主要关注人口制度性的市民权利,包括民事权利、社会权利和政治权利。民事权利是处理经济事务的法人权力,例如签订契约、租房、贷款融资、开办企业等;社会权利包括人口的就业、保障、教育、健康和社会住房的权利;而政治权利主要是选举和被选举的权力。由于制度支持的排斥,在城镇化过程中迁移流动人口的市民化存在显著不足。
 
与市民化相关联的另一个概念是迁移者缺乏在城市的社会融合。社会融合是对于移民研究的经典研究问题,关注迁移人口进入城市以后如何能够融入当地社会。对于社会融合有不同的衡量标准,包括经济、社会、文化心理等不同方面。社会融合指迁移者逐步融入城市的主流社会,也包括迁移者在城市中构建出多元的整合文化的发展过程。显然,迁移者进入城市的社会融合过程,不仅受到制度化的市民化过程的影响,同时也受到社会发展、社区生活、社会交往等综合的社会文化因素的影响。
 
从人的城镇化角度来考虑,迁移者的市民化和社会融合受到一系列因素的而影响。(1)在个人和家庭层面。我们发现年龄、教育程度、居住时间及职业对农民工市民化和社会融合具有显著影响。年青或者新生代农民工的市民化程度更强,说明第二代移民具有更强的城市化倾向,以及表现出城市总就业和社会保障体系对高年龄的农民工群体所具有的制度性排斥。文化程度高的农民工比文化程度低的农民工更易融入城市。同时,在城市居住时间越长,就越容易融入城市;从事白领职业人员较蓝领职业人员更易于融入城市。(2)在社区和社会资本层面,经常来往朋友数量、遇到困难求助对象是影响农民工市民化的主要影响因素。(3)在制度层面,是否办理暂住证、有无医疗或养老保险、有无劳动合同对农民工融入当地社会具有显著影响。从回归系数看,有无社会保险表现出更强的影响,这也在一定程度上说明制度上的接纳对农民工市民化具有重要作用。令人意外的是,有无暂住证及有无劳动合同与农民工的社会融入呈现负相关,这可能由于暂住证这就是对农民工群体的排斥。对于劳动合同限制了农民工融入当地社会的解释是,签订合同者大多在规模较大工厂做工,这些工厂一般工作时间较为严格、工作环境较为封闭、居住形态以工厂工棚为主,反而不利于农民工群体和当地社会的更多接触和融入。
 
增强农民工自身发展的能力。
 
推动迁移者市民化和社会融合,实现人的城镇化,首先还是要提高迁移者的教育培训和发展能力。在学界和社会舆论将问题一股脑地归咎于户籍制度的同时,我们需要认识到,农民工的个体因素对于其市民化的程度具有显著的影响。农民工个人能力的增强和自身的发展追求,是决定其市民化的最基本的动力。
 
教育和人力资本投资是影响农民工市民化和推进城市化的关键变量。教育化程度越高的群体,市民化的意愿和程度越明显。同时,农民工在城市中的教育经历也影响其市民化,也就是说不仅受教育程度影响市民化,其在城市中是否继续受到教育也影响市民化。因此将城市的教育资源逐步向农民工开放就具有重要意义。例如上海在国内表率性地推动了农民工子进入公办学校接受平等教育,也已经将中等职业教育向外来人口开放,这样的举措对于增强农民工在城市发展的能力和市民化都有重要意义。就教育而言,应该将更多的教育机会向农民工开放,例如增强农民工在城市继续教育的机会,扩大社区教育对农民工的接纳,特别是在农民工集聚的社区、包括制造业企业集聚的地区,应该增强对农民工的各类职业教育和培训的计划,这些都对农民工市民化能够发挥重要的推动作用。除了加强农民工的知识教育和职业技能教育,增强对农民工的素养教育非常重要,应该帮助农民工了解城市的规则、法律和运行,有助于农民工更快和更好地过渡为城市居民。
 
影响农民工市民化的另一因素是就业。研究发现,白领职业相对于蓝领职业,其市民化的程度更强。我们同时也发现不仅是就业地位和工资,就业的稳定性对于市民化的影响也非常显著。例如,即使是城市中的拾荒者,如果有了稳定的居所和稳定的家庭,虽然收入和社会地位不高,但他们也有很强的融入城市的期望。
 
在某种意义上,就业的稳定性比就业地位的高低对提升农民工市民化的更加重要。因此为农民工提供稳定的劳动合同,加强就业的社会保障,对于农民工市民化有积极意义。考虑到农民工中有相当多的非正规就业,需要为这类就业提供更好的制度性保障。例如应该为农民工马路设摊提供尽可能的空间和开放性,这不仅是对农民工使用城市空间权利的维护,也有利于他们在城市发展。在农民工的非正规就业中,自我雇佣的比重近年来在逐步提高,,为这些生存型创业和草根创业提供帮助,对于农民工的市民化和城市发展都是非常有益的。
 
在现代城市中,积极增强农民工应用信息化的能力显得越来越重要。明显的数字鸿沟削弱了农民工获取信息和实现发展的能力,也对农民工市民化不利。因此不仅应该培养农民工信息化技能,同时应改善与农民相关的信息服务,利用社区信息中心、手机信息等帮助农民工在城市发展。例如越来越多的农民工已经能够利用网络平台开网店、提供速递服务等,也能够通过网络媒体工具参与城市公共事务的讨论,表达和争取自身的诉求和利益。当农民工能够更多地使用信息化工具,也就能更好地适应城市生活。
 
以融合为导向的公共政策
 
户籍制度构成迁移流动人口市民化和社会融合突出的制度障碍。户籍制度不仅是人口居住地的证明,在当前体制下也是城乡社会管理和公共服务的载体性制度,是造成城乡隔离和城镇中不同人口社会隔离的基础性制度壁垒。人口迁移流动的巨大规模和快速增长,和我国户籍制度改革相对滞后已经成为当前城镇化过程中的重要矛盾,户籍制度改革的滞后性带来城乡分化和城市内部社会分化在城镇化过程中日益加剧。因此加快推进城镇化过程中的户籍改革显得尤其重要和迫切,实现人的城镇化首先要求通过户籍制度改革为抓手来推动城镇化过程中的系统性制度改革。
 
由于大城市、中等城市和小城市在农民工市民化的成本是不一样的,先放开小城市,再逐步放开中等城市和大城市,在策略上是合理的也是有效的。但这样的问题在于,实际上多数流动人口和农民工主要向大城市和特大城市转移,例如北京和上海等城市的人口集聚表现得更加突出。实际上大城市和特大城市的户籍改革才是推动我国城镇化发展的关键举措。近年我国广东、重庆等地在推动城市户籍改革上开展相当丰富的实践,深化条件户籍改革,以及加快推进与户籍改革相联系的保障制度、土地制度、教育和卫生医疗体制的改革,推动以居住地为基础的基本公共服务均等化改革,对于推进城镇化过程中的市民化发展具有积极意义。户籍制度的改革也表现出和社会保障制度、医疗卫生制度、公共服务制度、土地制度、财政制度等密切关联,因此以户籍制度为抓手推动系统性的综合配套改革才是实现人的城镇化的发展道路。
 
不同地区需要实行差别化的户籍改革方案,比如说广东实行积分制入,这是与广东跨区域的人口迁移和流动为主的特点相联系的。这样的安排在重庆就不一定是最好的策略,因为重庆的城市化主要是当地人口进入城市。通过不断推进户籍改革和教育、卫生、保障等体制改革,能够为农民工市民化提供良好的制度环境。
 
市民化需要一系列整体性的制度改革,以不断突破城乡二元体制。例如如何解决农民工进入城市过程中的社会保障问题,如何实现城乡社会保障的一体化和区域统筹,如何加强对农民工的均等化公共服务和完善社会管理,如何协调乡镇和城市街道的不同行政管理体制,如何保障农民工在城市化过程中的土地权利,等等。
 
社会资本建设
 
研究表明,社会资本不仅有利于农民工离乡进城,同时也有利于农民工在城市沉淀融合和实现市民化。农民工通常具有两种社会资本:一种是农民工原来就有的,如老乡关系,亲缘关系。城市中的老乡聚落如“浙江村”村等有利于农民工在城市居留和生存。这样的社会网络,有可能作为一个中介组织帮助农民工更好地进入城市,但这样的社会组织如果不被城市社会有效整合,也有可能与城市体制发生冲突。另一种更值得强调的是农民工在当地所形成的社会资本,包括参与本地社会的活动和组织,和本地人形成的朋友关系和社会网络,以及农民工和本地居民的相互交往和相互信任,这些都有利于农民工市民化。因此,我们需要通过一定的手段加强当地社区对农民工的包容和接纳,鼓励他们参与社区事务并与当地居民建立平等互信关系。
 
需要指出,并非农民工离开土地居住在城市中就实现了市民化。,市民化的关键在于农民工生产和生活方式的转变,这意味着社会结构和社会生活的重新塑造。这些都要求公共空间的扩展、公共资本的投资、公共服务的提供和公共秩序的塑造,将原来的农村生活共同体改变为城市生活共同体。
 
从微观来说,农民工市民化也意味着农民工群体生活方式和社会生活的城市化,随着农民工在城市生活和发展,其消费观、价值观、社会网络、社会意识等都将发生相应的改版,其生活网络也不再依赖传统的邻里亲友而更多地需要增强和基层社区的相互联系和社会支持,更加需要增强对城市社会组织的依赖,也就是说其社会生活的规则体系、社会规范和法制环境都向城市社会转变,增强城市社会体系的社会资本是农民工生活方式的重新塑造,也是真正实现市民化的根本保证。
 
在促进农民工通过社会组织和社会生活的建设推动市民化和城市化,西方发达国家的移民和社会融合实践,提供了一些值得借鉴的经验。例如在美国的移民社区往往不是简单依靠政府力量,而是更多地依靠社会组织的支持和帮助,促进外来移民学习当地语言、当地文化,对移民融入当地社会提供社会支持,在这个过程中地方教会组织、各类社会团体发挥了重要的作用。即使是在一些相对落后的发展中国家如巴西和印度,这些移民的贫民窟群体也通过自身组织的发展,推动地方社区的公共设施改造、提供自我管理和自我服务,也对移民群体融入当地社会提供了积极作用。
 
市民化是我国城市化未来发展的方向和必然选择,妥善解决大量农民工有效融入当地城市和实现农民工市民化,是中国未来城市化所面临的重大挑战和突出问题。需要根据城市化过程中人口动态过程的特点,一方面有效完成本地农民进入城市以后的结构性的城市化转化,也同时需要解决大量外来农民工融入当地城市的需求。推进以市民化为导向的城市化,有助于社会整合和避免社会撕裂,有利于城市化过程中的农村社会向城市社会的转变,有利于城市化过程中的城乡二元社会向城乡一体化的社会转变,有利于农民工的生活方式从农村人口向现代城市居民、向现代城市市民转变,也只有实现更加市民化的城市发展,中国的城市化发展,才能最终导向实现一个更加内在整合、更加城乡一体,更加充满活力和不断提高生活品质的现代社会。
 
生活福祉和幸福 城市让生活更美好
 
城镇化首先是一个经济过程,但是城镇化的目的并不仅仅是为了提高城市的经济,不是建设高楼大厦,更在于使人口在城镇化过程中提高自身的福利、幸福和生活质量。在城镇化发展的初期,通过工业化来提供就业,尽可能地吸纳农村剩余劳动力和解决城乡贫困问题是重要的。而城市化中后期的新型城市,则具有更加综合的目标,应该成为就业增进、产业提升、社会进步、生活品质提升、生态环境改善和人民生活幸福提高的发展转型过程。
 
对于以人的幸福为目标的新型城镇化,就应该以国民幸福指数[1]和综合考虑经济、社会和生态环境可持续发展的综合发展指标来衡量和指导城镇化发展。在经济发展的维度上,新型城镇化要求实现劳动者收入的提高,降低城市生活的成本,提供更加充分的保障,以及针对城镇人口的需求发展更加现代化、信息化的高质量的生产和服务产业;在社会发展的维度上,新型城镇化发展应该提供健康和安全的食品,良好的社会生活和强大的社会网络体系,降低城市生活的成本,实现包括流动人口和城镇居民所有人口在内的高质量住房、教育、卫生、健康、婚姻、家庭、养老、就业等公共服务,保障城市的公共安全,并降低社会贫富差异的程度;在生态环境的维度上,新型城镇化不是生态环境和土地资源浪费的城镇化,避免在城镇化过程中各项污染的加剧,而应在城镇化过程中实现生态环境的保护、公共交通体系的便捷,以及实现经济生产和生活消费的低碳化;在心理文化的维度,新型城镇化也要培育形成现代城市的文明,不是将城市作为人口的相互隔离的孤岛,而更重视社会道德的进步、守望互助的文化和创新繁荣的文化生活。
 
新型城镇化的目的在于满足人口的需求和增进城市生活的福利,也就是实现“城市让生活更美好”的现代生活。也就是说,新型城镇化不仅是让人口进入城市居住的低水平的城镇化,更是整体公共服务水平和人民生活幸福感得到提高的有质量的城镇化。
 
需求和利益的多样性
 
城市化过程中不同人口群体的多样性以及其具体需求的复杂性,要求采取更加多样化的公共服务和社会工作策略,来满足不同群体的需求,增进不同群体的福利和幸福。城镇化过程中老年群体和青年群体的需求和困难是不一样的。男性人口和女性人口的需求和困难也不一样,例如更加年轻的流动人口更加关注就业、居住等基本生活的保障,而进入城市若干年以后的年龄较大的流动人口对子女教育、医疗健康的需求也随之增长。新生代移民和1980-1990年代的移民群体对于城市的预期和需求也有很大差异。城市的社会政策需要充分适应城镇化过程中人口群体的多样性和其需求的多样性。
 
如果城镇化过程中的公共决策只重视某部分群体的利益和需求,而忽视了另外部分群体的利益诉求,就有可能造成有偏性的社会政策,或者会带来资源配置的扭曲,或者损害部分群体的利益。例如我们看到在一些城市周边建设了大规模的以富裕中产阶层为导向的高级商品住房和别墅住房项目,因为并不适应迁移流动人口多数以农民工和工薪阶层为主的人口特点和住房需求,因此一方面带来密集的城中村和棚户区,另一方面带来大量空置的住房建设。忽视了人口的具体特点和具体需求的公共政策决策,就有可能带来低效的资源配置和不利的社会后果。
 
城镇化过程由多样的人口群体所组成,更加切合具体社会群体的多样化的社会需求,努力提供差别化的服务供给,能够使城镇化过程更好地服务于人的城镇化,更好地满足最大多数社会群体的利益和福利。
 
实现以人的福利和幸福为目标的人的城镇化,就需要维护和保障城镇化过程中不同群体的利益和需求,避免农村人口在失去土地过程中损害自身的利益,也要维护和实现包括流动人口在内的所有城镇人口在城镇化过程中的具体利益。城镇化过程是财富创造的过程,同时是利益分配的过程,是经济财富在城乡之间、在地方政府、企业、村集体和城乡居民间的利益分配过程。人的城镇化要求城镇化过程中要重视维护和提升城乡居民的利益,在农村居民土地流转、离开土地进入城镇,以及在城市更新改造、在城市中生存发展过程中的利益和需求得到满足。
 
不同社会群体的利益和福利得到有效维护和保障,一靠相关的法制建设,从而明确城镇化过程中不同群体的社会权利,以此保障城镇化过程中弱势群体的利益;二是促进有关社会群体在城镇化决策过程中的公共参与,从而避免城镇化过程中地方政府的单方面规划和推动,以及避免地方政府和资本利益集团主导控制城镇化过程,从而避免城镇化过程中公共利益的损害和利益分配的不平衡,并能够在民主化、科学决策和公共决策过程中使城镇化发展更好地为社会利益服务。三是保证城镇化过程中不同群体的合法权益,需要在城镇化过程中充分尊重个体的理性选择。城镇化应该避免政府之手强硬推动地“让农民进城”和“让农民上楼”,而应重视保障农民的土地利益,尊重城镇化过程中人口的主体性选择。也就是说城镇化应该给予人们更多的自由,并在这种自由选择中充分实现自身的利益和福利的提高。
 
硬福利和软福利
 
在城镇化过程中实现人的福利进步,如果说人的居住状况、收入水平、是否拥有住房、教育、养老保险、医疗保险等等是一种硬性的、看得见的生活福利,那么人们在城市中的生活感受,以及他们是否感受到快乐和幸福则构成一种软性的、看不见的生活福利。我们在重视迁移者福利制度建设的同时,也需要认识到城镇化过程中流动人口的幸福感构成了也构成了城市中“整体福利包”中的有机组成部分,而我们在传统的社会福利供给中往往忽略了这样软性的福利。
 
因此,在快速城市化过程中,我们不仅要通过加强社会管理和服务,为流动人口提供均等化的基本公共服务,努力使流动人口各项“硬性的社会福利”能够得到提高,同时我们也应该考虑提高流动人口“软性的社会福利”,并将流动人口生活的满意度和生活的幸福感作为流动人口整体福利得到提高的参考尺度。
 
相对于经济收入、物质生活等硬性的福利,流动人口的幸福感作为一个主观指标,可能更显著地影响流动人口在城市的生活发展。因为幸福感和城市居民的全面发展有着密切的关联,也更能准确把握生活的本质。按照马斯洛的需求层次性的理论,流动人口在进入城市的初期可能更加重视经济收入的提高、就业机会和生活的安全性,随着流动人口在城市生活日益稳定,以及随着新生代农民工数量和比重的提高,他们对于心理满意度、自我发展和自我实现的需求则进一步提高,流动人口对生活幸福的追求将进一步增强。
 
流动人口软性的幸福感受到硬性的社会福利的影响,例如流动人口收入、住房和社会保障对于他们的生活幸福是具有积极作用的。但是流动人口的幸福感,却并不仅仅受到经济收入、住房和社会保障等硬福利的影响,流动人口和流出地生活的比较、流动人口在当地社会的社会交往和社会比较,也会强烈地影响流动人口的心理感受和社会态度。另外,流动人口聚居区社会意识的自我强化也可能使流动人口的社会排斥感和幸福满意程度进一步下降,例如在类似富士康工厂的宿舍厂区中,隔离性的生活方式和福特工厂体制下的生产方式,使劳动者本身人格和心理发生异化,甚至带来流动人口对生活的悲观和绝望。
 
与此相联系,提高流动人口硬性的社会福利往往需要相关的制度建设,例如实施均等化的基本公共服务,加强对流动人口的社会保障计划等等,而增强流动人口软性福利的生活幸福感,则更加需要依赖加强相应的社会建设,更加需要通过建立和完善各种社会机制、社会措施来提升流动人口的生活品质。
 
进一步看,流动人口幸福感受不仅是幸福城市的组成部分,甚至构成建设幸福城市的基础和前提。流动人口生活的幸福感折射出城市对流动人口的接纳程度,决定了他们对城市的理解和期望。当流动人口生活更加幸福,他们也会更加珍惜在城市的生活,对于城市生活也将具有更大的期待。所以当流动人口在城市生活得更加幸福,他们则更加倾向于接受城市文明和向往城市生活,他们也会逐步增强自身作为城市新市民的身份认同,并努力融入现代城市。流动人口生活感受的幸福感,一定程度上是他们在城市融入程度的表现,并同时决定他们自身的行为选择,决定了他们能够选择在城市长期居留和更好地融入城市生活。
 
因此,在中国快速城市化的背景下,流动人口生活幸福感的提升,才有利于建设一个稳定和谐的城市。流动人口稳定工作和生活幸福,能够有效地支撑城市化过程中的社会秩序,并使城市化过程中社会群体的生活福利得到有效提升。反之,当流动人口生活的挫折感和不幸福感日益强化,可能成为社会分化的催化因素,成为社会冲突扩大和社会不稳定的社会心理原因。
 
流动人口的生活幸福不仅是流动人口自身福利的重要内容和核心内容,更是在不断城市化的过程中维持和谐的城市化和幸福的城市发展的关键内容。因此,在加强和创新对流动人口社会管理体制的同时,需要从流动人口在城市具体生活出发,从流动人口社会心理的感受着眼,准确把握影响流动人口生活感受的影响因素,致力于提高流动人口生活幸福入手,为流动人口在城市的逐步融入和不断发展创造条件,缓解城市化过程中城市内在的紧张,从而建设更加和谐包容的城市,建设城市所有居民公平发展、充分发展的幸福城市。
 
人的主体性和发展能力 城市的建设者和推动者
 
我国的城镇化发展比较强调政府的投资,通过征用土地和基础设施建设,带来建成区的扩张和城市形态的改变。然而,如果没有产业的发展和人口的集聚,土地城镇化往往构成虚幻的繁荣,并为金融体系安全和经济的可持续性带来风险。新型城镇化的本质是人的城镇化,在于强调城镇化的根本动力正蕴藏在人口进入城市的过程中,随着发挥人力资源作用,随着人的经济参与和创新贡献推动产业进步,才构成城镇化发展的动力。随着迁移流动人口努力建设其所在的生活社区,提升城市的功能和服务能力,才带来城市功能的不断提升和城市形态的不断演化。城镇化发展的过程本质上是作为城市居民和城市移民的人,在城镇化过程中发挥作用和发展能力,创造出城镇的发展进步。因此人的城镇化强调人是城市的建设者和推动者,通过发挥城市中所有人口的智慧和能力,使他们的创新性得到发挥,使他们的能力得到提升,为他们创造出更为平等和更为广阔的发展空间,才是人的城镇化,才能形成可以持续的经济繁荣和城市发展。
 
目前对于城镇化的理解,还往往将人口进城作为城镇发展的成本和负担,也有不少政府官员和学者甚至将城镇化过程中的城市病看做是城市人口集聚的不利后果。政府希望通过调控人口城镇化来缓解城镇化过程中的矛盾,实施背离了经济内在规律和人口进城内在动力的政府主导的人口调控,也被反复证明是无效的,甚至是背离人口自由迁移的基本原则的。将人口进入城市当做是城镇化过程中的问题,这不仅是没有看到造成有关城市问题的真实原因,也忽视了人的城镇化才是城乡发展和城市进步的根本动力。在城镇化过程中的人的参与和贡献远大于城镇化所带来的成本,限制人口从农村进入城市、以及限制进入城市的人口不断向上流动的发展机会,不仅是不利于城镇化的,也不利于城乡社会结构的转变,对于农村和城镇的长远发展都是有弊而无益的。
 
激发人在城镇化过程中的创新和发展作用
 
新型城镇化强调人作为城市建设者的主体地位。因此,推动新型城镇化和人的城镇化,还不仅是需要推动流动人口的市民化,为人口增强社会福利和公共服务,更在于为城镇化过程中人的创新和发展创造条件。流动人口进入城市所面临的城镇化的障碍不仅是福利待遇的不平等,更在于发展机会的不平等,例如在建立企业特别是发展小微型企业和自我创业型企业、中小企业的发展融资、城市空间的使用权利、包括教育培训的机会等等,都存在发展机会的不平等,限制了人口在城镇中创业和发展的未来前景。
 
我们曾经追问为什么象上海这样的城市产生不出马云这样的企业,一个重要原因正在于各种对于小微型企业的创业门槛和壁垒,制约企业创新发展的动力和活力。因此积极为人在城镇化过程中的成长创新提供支持,创造出有利于创新的制度环境和文化环境,才是推动城镇化发展和实现经济不断转型升级的最重要因素。
 
而限制了人口在城镇化过程中通过平等的机会向上流动和发展创业,更会转而带来城镇中劳动力就业的低端化,大量劳动者不能成为规范就业劳动力,则会通过地下经济和灰色经济方式组织经济社会生活,使得在城市低端生活下来,也引发包括黑作坊、食品安全等问题。而流动人口难以通过教育培训等方式向上流动,也会制约城镇经济产业的不断升级。
 
因此,人的城镇化将劳动者本身作为城市的建设主体,要求对城镇化过程中的劳动者提供更加平等和便利的创业融资和创业政策支持,为城镇劳动者提供发挥自身活力和创新的舞台和空间。
 
更好地发挥城市建设者对于城市发展的作用,要求通过教育培训和人力资本投资提高劳动者的知识技能和发展能力,增强其对城镇化发展的创造能力。人力资本投资对于劳动力生产率的提高和产业进步具有积极作用,对于降低人口的失业率和增加劳动力市场参与也有积极的作用。尤其应该重视对青年群体的人力资本投资,青年劳动力是城镇人口的主体,重视在这些青年人口中教育培训新的产业技能、新的发展理念、新的社会能力,就能够通过对青年人口的人力资本投资创造出未来城市发展的可能空间。
 
在城市居民作为城市建设者主体推动城镇发展的过程中,劳动者不仅构成了城市经济发展的人力资源和创新源泉,城市建设者对城市发展的社会参与和政治参与也使社会个体成为城市社会建设和各项公共政策合理化的积极力量。城市居民的各种志愿者活动、邻里支持、社会组织和社会体系的构建,包括政治意愿的表达和公共决策的参与,都使人的参与推动了良好城市生活的构建。同样也正是在城市建设者活生生的人的社会活动中,才促进了社会力量的形成和成长,支持了富有活力的社会体系,支持了城市品质的提升和城市运行的现代化。例如对于垃圾分类来说,只有成为城市居民的普遍认同和公共参与,垃圾的减量化和循环化才的定义可能。同样,当城市建设者更积极地参与到包括公共安全、文化娱乐、养老服务、社区绿化等等各项公共活动,城市才能够发展成为一个适宜人居和更加可持续的现代城市。
 
人作为城市建设者的政治参与某种意义上更加重要,不同群体对公共决策的有效参与和利益表达,才能保证城镇发展有利于维护和实现城市居民利益和福利的根本目标,才能保证城镇化发展不至于成为市场资本集团或者地方政府精英牟利的工具。
 
在积极引导和支持人的城镇化过程中,需要推动社会的成长和社会机制的建设,推动城市治理的民主化,为城市居民的社会政治参与提供更加平等和开放的制度和政策支持,这样才能充分发挥人的活力和创造性,并推动城镇公共事务管理得到良好的实现.
 
人口的多样性
 
人的城镇化,作为发展观的转变,在于将城镇化发展回到人本身,更在于强调从人口多样性和人类行动的视角来分析城镇化过程。从这个视角出发,城镇化就不是农村人口进入城市而带来城镇人口比重提高这样的简单的数字变化,城镇化是包含着丰富的人类活动、以及包含着城镇化发展对不同人口群体和具体个人的深刻影响。更深入地看,人口的多样性还丰富着、或者说是打碎了城镇化的统一印象和刻板印象,将城镇化过程分解为不同群体的具体生活和具体行动,将城镇化从宏观结构性变化的过程还原为微观的活生生的人类活动,并在此基础上得以重新理解人的行动、需求和发展,以及在此过程中重新思考城乡结构调整过程中城市和乡村生活的各种变化、各种进步和发展困境。
 
从人口的多样性和人的行为本身来理解城镇化,现实生活中的城镇化就不仅包括人口进入城市,也包括人口返回农村。每年有大量人口涌入城市,也同时有大量人口离开城市回到农村或者其他城镇。流动人口进入城镇以后逐步地卷入城市生活和慢慢沉淀下来,他们会理性地选择在城镇长期居住,或者是返回农村及其他城市。在这个意义上,城镇化不仅要帮助农村人口的进城,也要为离开城市和返回农村的人口做好支持。城镇中优质的教育培训资源和流动人口在边干边学中积累的宝贵经历和谁资本,本身是农业现代化和中西部地区城镇化发展的宝贵人力资本。
 
不同人口群体在城镇化过程中的需要和期望是不一样的。迁移流动人口实际上并不都期望城镇的户籍,部分群体实际上不需要城镇户籍、不计划在城市永久居留,也不愿意放弃农村户籍的土地利益。新生代农民工占了迁移流动人口中的主体,但是他们的行为方式、对城市的需求,以及和农村的关系和上一代农民工有显著不同,这也导致城镇化需要加强对新生代农民工的包容和支持。男性和女性的农民工不同、不同年龄的农民工群体的期望和行为不同。不同群体对城镇化的态度和期望不同,还表现在并非所有群体都同质性地期望到城市就业、或者同质性地期望到东部城市和大城市就业。例如我们最近的研究发现,当前中西部农村地区的常住人口中还有23%的人口期望外出就业到城市打工,而越年轻的农村人口群体的外出就业意愿更强,年龄较大群体的外出就业意愿则显著更低。同样,相对于年轻群体更期望到东部沿海大城市就业和创业,较中年和高年群体则更加希望在本省和本地就业,从而合理安排家庭生活和经济生产。不同群体在城镇化过程中的丰富的差别性,实际上带来一个复杂多样性的城镇化过程。因此要求我们更加重视增强人口在城镇化过程中的发展能力,为他们自我充分发展提供条件,但并没有必要过分强调一刀切的政策。如果忽视了人口群体多样性和行为模式,单调划一的城镇化政策有的时候实际上并不能发挥充分的效果。
 
在不同时期中和不同空间中人口城镇化的行为和特点是不一样的。如果说1990年代中期之前的流动人口更主要是为了返乡的进城务工,1990年中后期以后的流动人口的进城意愿则显得更强。而且随着城镇化的推进,流动人口的进城意愿实际上是更强了。例如2005年左右流动人口希望获得东部沿海城市户籍的比重只有30%左右,而在最近上海的调查表明外来劳动力中有近八成希望在当地长期居住和获得当地户籍。城镇化过程中不仅流动人口居留时间延长了,他们对于城市的期望和长期计划也发生了变化。
 
人口城镇化不仅在时间上发生着变化,不同空间中的人口行为也发生着演化。从单中心城市向多中心巨型城市的演化、以及超大规模城市群的发展本身基于人口空间布局和流动性的变化。同时,相对于人口迁移流动从1980-2000年代主要是单向地向东部和东南沿海转移,在2000年代以来,虽然东部地区的人口仍然继续集聚,中部地区的城镇化水平增加得更快,中西部地区的省内人口迁移和城镇化,以及东部地区的返回性迁移人口推动的城镇化共同推动了这个过程。这样的过程受到产业迁移的影响,也受到年龄结构变动带来的第一代农民工返回农村地区的影响。
 
从人口群体和个体行为的角度观察和理解城镇化,需要发现城镇化的进程对不同人口群体的生活和发展产生影响。从城镇化过程中带来新兴中产阶级的形成,支持了部分人口实现向上流动,同时也对另一些群体具有显著的社会排斥。城镇化对人口的影响不仅是当下的,同时也是长期性和代际性的。特别值得重视的是城镇化过程也带来农村人口结构的恶化,一个形象的比喻是当下农村日益成为“386199部队”。由于年青劳动力外出就业,农村中出现6000万的留守儿童,还有4000万的留守老人和近5000万的留守妇女,这种割裂性的城镇化带来家庭生活的分裂和人口福利的损失,实际上正折射出过去阶段的城镇化发展,忽视了人的利益和需求的不足。
 
因此,“人的城镇化”的真正落实,需要深入到人口群体的多样性、人口需求的多样性、人口利益和权利的主体性和人口发展的成长性中来理解城镇化发展。新型城镇化要求从基于人的多样性和具体的人类行为本身来认识城镇化、调整城镇化,通过相关的制度建设和社湖建设来支持人的需求、支持家庭生活、支持人的多样发展和全面发展。这种从更加微观视角的对城镇化的观察和推动,才能真正落实“人的车工女真化城镇化”,也在这种对丰富多彩的人类行为本身的支持和服务中,才能真正实现人口福利水平的提高和城镇化的健康发展。
 
总之,新型城镇化要求实现人的城镇化,这包括促进流动人口和农民工的市民化与社会融合,促进城市发展更加重视民生福利和人民幸福的增进,也包括增强城市建设者的发展和创新能力,并对城镇化过程中的多样化社会群体的需求和发展提供支持。通过更深入的经济社会参与来推动城镇化发展,推动城乡关系的协调发展,推动城市经济的繁荣和现代城市的建立。
 
“人的城镇化”构成新型城镇化的核心,在于将城镇化的动力、目标和发展过程回归到人本身,将人的权利、人的发展能力、人的福利和幸福作为城镇化的核心。同时将城镇化的进程落实到人类行为本身,从人的需求、努力和行动中促进城乡社会发展。当前时期强调人的城镇化的意义在于,只有在城镇化过程中更加考虑社会的平等公正、考虑人民群众的福利幸福和城镇化的质量,考虑城市建设者的能动参与,以及考虑不同社会群体的多样化需求,我们的城镇化才能改变原来的对非户籍流动人口阻碍歧视的分化的城镇化,改变单纯谋求经济GDP和资本利益的城镇化,改变片面强调政府推动的城镇化,改变忽视城乡居民具体需求的城镇化,并因此使我们城镇化发展得以成为城乡之间社会整合成为人民福利提高的工具,成为人的自我实现和自我发展的工具。因此实现以人为本的人的城镇化,并构筑成为国家和社会进步的积极路径。
 
文章选自:任远,《未来的城镇化道路》,复旦大学出版社,2018年。



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