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作者|郝立  西南政法大学经济学院 讲师

责编|张洋  中国人民大学社会与人口学院 讲师 

今天国家统计局公布2023年全年出生人口902万,又创新低。什么样的政策将有利于提高水平水平呢?民众关注度最高的当属发钱了。那发钱到底能不能刺激生育?我们或许可以从韩国的例子找到答案。

曾几何时,当谈到韩国都是想到欧巴、美女、恋综、女团、男团,但最近,韩国好几次上热搜却是因为其低到不能再低的生育率问题。12月18日,韩国仁川市又放大招了,市长刘正福发表了"1亿+idream"(i在韩语中的发音表示“孩子”)政策,旨在支持所有在仁川出生的婴儿,每位婴儿将获得1亿韩元(约合人民币54.954万元)的福利补贴。
 

据统计,2022年,韩国总和出生率已跌至0.78 ,这意味着一对夫妇一生中平均生育不到一个孩子,达到世界最低水平。学者Yoo(2018)的研究预测,到2050年,超过80个以上的县(占韩国的 35%)将不会有人居住,因为总人口将因超低生育率从2029年开始减少。如果这种趋势持续下去,显然将会有很多地区只有行政区而没有人。照这个趋势发展下去,韩国会消失吗?(不记得的小伙伴,复习一下李婷老师推文:超低生育率是社会发展的终极宿命吗?

但事实上,历史上韩国曾经也是一个高出生率国家,1960年以前,韩国总和出生率都在6左右,也就是一个女性一生中平均生育6个孩子。但半个世纪以前,随着韩国从农业国家向工业国家转型,逐步迈入现代化,政府发起了名为“Let's have one and grow well”的运动,也就是“一孩计划”(所以计划生育非中国独有)。如图1,从1970年开始,韩国的总和生育率呈现出断崖式下跌的情况,于1983年迅速跌至更替水平(2.1)以下,并进入三十年甚至更久极低生育率的阶段。

图片来源:Korea National Statistical Office and https://news.joins.com/article/23564940

Lee, M. G. (2021). Study on the effectiveness of childbirth grant policy in Korea.

韩国的极低生育率导致的人口快速变化,对就业、福利、养老金、教育和住房等主要政策产生连锁反应。随着人口的减少,韩国经济活力下降,人口老龄化带来的福利负担不断滚雪球,对经济增长、内需和就业产生不利影响。据统计,发达国家中韩国居民拥有最低的幸福指数,极高的自杀率。

诸多学者对韩国低生育率的成因进行了分析,如育龄女性人口减少、韩国年轻人回避生育、影响婚姻的就业和住房等社会经济条件恶化、青年失业率上升、兼顾工作和抚养孩子的困难等等。

为应对极低生育率与人口老龄化带来的问题,韩国政府绞尽脑汁出台各种政策来支持生育,例如日托费用补贴、税收优惠、公共日托设施的供应、产假、带薪育儿假等等。但比起现金补贴政策,这些都是小儿科。而在这些生育支持政策中,争议最大的,最受外界关注的,屡屡上热搜的也就是这个生育现金补助政策(Childbirth Grant Policy)。不是因为这个政策多么新奇,而是因为它的补助力度真的非常之大,听盐巴细细道来~

目前27个OECD国家中约有20个国家实行生育补助政策,其目的是减轻生育的直接成本并提高总生育率。在这种趋势下,怎么少得了咱们OECD 国家中生育率最低的国家——韩国呢,韩国也想通过实施生育补助政策来提高生育率(OECD,2011)。

韩国中央政府于2006年制定了《第一个低生育率和老龄化社会基本计划》,并在五年后进行了一系列修订计划。根据国家和地方政府的行政安排,国家的福利政策一般是在宏观层面上实施的,各区市之间可能会有差异。其实,自2001年起,韩国一些地方政府就开始实施生育的现金转移政策(以下简称:生育津贴),以防止人口外流和生育率下降。2012年,该政策扩展到全国范围,覆盖193个地方政府。目前,生育补助政策的目标是通过提高生育率来增加各地方政府控制地区的人口。随着时间的推移,提供支持生育津贴的地区比例不断增加,2015年各地对第一胎、第二胎和第三胎实施生育津贴的比例分别达到41%、88%和100%。那么问题来了:

第一个问题:哪些群体可以获得生育津贴?由于生育补助资金由地方政府预算提供,各地方政府有权决定补助对象、补助标准以及补助金额。生育补助金的领取者必须在生育前已成为韩国居民并且登记超过一定期限,并不受就业状况和家庭收入的限制。父母可以在当地社区服务中心申请并领取出生补助金。政府也通过公告、街头海报、传单和邮件的形式进行广泛宣传,提高公众对该政策的了解。

第二个问题:补贴多少?每个地方政府会根据出生顺序调整现金补助的金额。例如,地方政府在辖区内家庭生育第一个孩子时提供一定数额的现金。第二个和第三个孩子的出生也可以获得补助金,从第四个孩子开始,补助金的数额就会增加,以鼓励更多的生育。尽管宏观政策相同,但不同地区和不同出生顺序的生育津贴的金额差异很大。2015年,各地现金转移金额为0-510万韩元不等(约合 4505 美元, 约32328 RMB, 按现在的汇率算),多数情况下,生育津贴的金额因出生顺序的增加而增加,2015年,每户平均生育津贴为77万韩元(约合680美元, 约4879 RMB),第一个孩子平均106万韩元(或 926美元,约6645 RMB),第二个孩子为平均266万韩元(2350美元,约16863 RMB),第三个孩子为平均266万韩元(2350美元, 约16863RMB)。随着更多地区开始提供奖金,平均生育率的下降似乎停止并扭转了趋势。

图2 :生育津贴政策普及率与平均生育现金转移

图3:生育津贴政策普及率与总和生育率的变化

图4: 生育津贴政策普及率与出生性别比

图2-4来源:Kim, W. (2023). Baby bonus, fertility, and missing women. Fertility, and Missing Women (August 16, 2023).

政策实施后,地方立法委员会成员和地方行政首长每年更新婴儿奖金计划。每一次更新往往都会或多或少增加一些奖励的额度。考虑到各地区生育率下降的普遍担忧以及国民的生育主义情绪,地方生育津贴计划可能是当地政客增加公众吸引力和提高生育率的一项政策议程。

据 Choi and Song(2010)的研究,韩国用于生育补助预算总额逐年增加:2006年为37亿韩元,2007年为69.6亿韩元,2008年为95.2亿韩元,2009年为97.7亿韩元。似乎占了名义GDP的0.003–0.009%,可见,相当多的钱被花在了生育津贴上。所以现在的争议和人们关心的点都放在了,这笔巨额的政府财政支出是否能够真正提高韩国的生育率,实现生育津贴的最初目标。

第三个问题来了:这么大力度的生育津贴有效吗?Lim(2015)利用微观层面的数据(KLIPS)发现,生育津贴对生育间隔没有显著影响。有必要采取其他政策措施来提高生育率,同时提供暂时的生育补贴。

此外,Lee(2021)的研究也显示生育补助金与生育率呈负相关,但真正的关系是反向因果关系,即一个较低的出生率导致更多的补助金。值得注意的是,尽管没有证据表明该政策达到了预期效果,但为何诸多城市都实施了该政策。考虑到解决低生育问题的政治诉求,地方政府可以将生育津贴政策视为一种谋求政治选票的政府行为。这可以解释为政府意识到该地区的低出生率,然后增加了生育补贴的金额以提高出生率。

最近,Kim(2023)利用了双重差分法识别因果关系,发现如果没有生育津贴政策,韩国2015年的总生育率会降低4.7%。令人惊讶的是,生育津贴政策还产生了一个意想不到的结果,即纠正了不自然的男性性别比例失衡。但生育津贴政策会导致胎龄和出生体重降低,但可能对低收入家庭的出生体重产生积极影响。

总的来看,韩国如此大力度的生育津贴并未对其生育率有显著的提高,但却是减缓了其生育率的持续下跌。盐巴认为生育津贴政策的额度要量力而行,根据各个国家各个地区的实际情况来制定,巨额的生育津贴可能会给地方政府带来极大的财政负担,从而会挤出地方对经济发展的财政支出,进入一个恶循环,从而不利于地方经济的长期可持续发展。培育新的生育文化,采用“组合拳”的方式从时间支持、经济补贴、照料服务、社会氛围、性别平等等多方面制定并实施多种生育支持政策,推进生育友好型社会的建设,才能从逐步缓解低生育率问题。

(文中图片源于百度图片)

参考文献:

Kim, W. (2023). Baby bonus, fertility, and missing women. Fertility, and Missing Women (August 16, 2023).

Lee, M. G. (2021). Study on the effectiveness of childbirth grant policy in Korea.

LIM, Y. (2015). Evaluation of the efficacy of the childbirth grant in Korea 2006-2012 (Doctoral dissertation, KDI School).

 

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